НАЦІОНАЛЬНА КОМІСІЯ ЗІ ЗМІЦНЕННЯ ДЕМОКРАТІЇ ТА УТВЕРДЖЕННЯ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА


УХВАЛЕНО
на шостому пленарному засіданні Комісії
22 березня 2006 р.


КОНЦЕПЦІЯ
формування системи безоплатної правової допомоги в Україні

РОЗДІЛ I
МЕТА ТА ЗАВДАННЯ КОНЦЕПЦІЇ

Концепція формування системи безоплатної правової допомоги в Україні (далі - Концепція) є програмним документом, що встановлює загальні принципи формування і функціонування системи безоплатної правової допомоги в Україні, а також повного або часткового фінансування правової допомоги за рахунок коштів державного бюджету. Під системою безоплатної правової допомоги в Концепції розуміється сукупність правових заходів, органів управління та суб'єктів надання такої допомоги, а також відносини, що складаються між органами управління, суб'єктами надання безоплатної правової допомоги та фізичними особами, що мають намір одержати та/або одержують безоплатну правову допомогу за рахунок коштів державного бюджету.

Концепція спрямована на реалізацію права людини на доступ до правосуддя відповідно до Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права.

Метою Концепції є створення державної системи територіально, фінансово доступної та якісної правової допомоги, яка відповідає потребам суспільства.

Прийняття та реалізація Концепції здійснюється для виконання таких завдань:

- встановлення критеріїв доступу особи до безоплатної правової допомоги;

- забезпечення належної якості правової допомоги, яка надається за рахунок коштів державного бюджету;

- створення умов для добровільної та ініціативної участі представників юридичної професії в наданні безоплатної правової допомоги;

- забезпечення належного та достатнього фінансування системи безоплатної правової допомоги;

- забезпечення належного адміністрування системи безоплатної правової допомоги.

РОЗДІЛ II
СУЧАСНИЙ СТАН НАДАННЯ БЕЗОПЛАТНОЇ ПРАВОВОЇ ДОПОМОГИ

Сучасний стан надання безоплатної правової допомоги в Україні є незадовільним та не відповідає мінімальним європейським вимогам забезпечення доступу особи до правосуддя. Чинне законодавство України містить окремі розрізнені положення, які передбачають право на безоплатну правову допомогу, але система, яка забезпечувала б реальний доступ осіб до такої допомоги, відсутня.

Головними причинами такого стану є:

1. Обмежений доступ до безоплатної правової допомоги

Законодавство України надає право на безоплатну правову допомогу багатьом категоріям осіб, але державне фінансування до цього часу було передбачено лише для оплати правової допомоги у випадках, визначених Кримінально-процесуальним кодексом України.

Механізм Кримінально-процесуального кодексу України, який передбачає призначення адвоката через адвокатські об'єднання, було створено за інших історичних обставин, і тому він не враховує сучасних форм та умов функціонування юридичної професії, а відтак - не забезпечує надання якісної та своєчасної правової допомоги. Для категорій осіб, визначених іншими законодавчими актами, не передбачено не лише фінансування, але й механізму одержання безоплатної правової допомоги.

2. Низький розмір оплати праці адвокатів та неефективний порядок проведення оплати

Передбачений чинним законодавством розмір винагороди адвокатам за надання правової допомоги в кримінальних справах за призначенням становить 15 грн. за один день роботи. Такий розмір винагороди не спроможний забезпечити систематичну та ініціативну участь адвокатів і належний рівень якості правової допомоги, що надається за рахунок коштів державного бюджету. До того ж, ускладнена процедура підтвердження адвокатом його участі у справі часто є причиною відмови адвоката одержувати за роботу навіть ці кошти.

3. Відсутність ефективного управління в сфері надання безоплатної правової допомоги

Можна стверджувати, єдиної державної політики у сфері забезпечення фізичних осіб безоплатною правовою допомогою не існує. Законодавство поклало на Міністерство юстиції України лише функцію оплати за рахунок коштів державного бюджету участь адвоката у кримінальній справі за призначенням. Проте моніторинг фактичних потреб осіб у наданні правової допомоги не проводиться, а бюджетне фінансування здійснюється на підставі застарілих показників.

РОЗДІЛ III
ШЛЯХИ СТВОРЕННЯ СИСТЕМИ БЕЗОПЛАТНОЇ ПРАВОВОЇ ДОПОМОГИ

Утворення ефективної системи безоплатної правової допомоги має відбуватись шляхом:

1) створення взаємопов'язаних складових системи - первинної та вторинної безоплатної правової допомоги;

2) забезпечення належного рівня та оптимального порядку оплати правової допомоги за рахунок державного бюджету;

3) встановлення чітких критеріїв доступу осіб до безоплатної правової допомоги;

4) створення ефективної моделі управління системою безоплатної правової допомоги та її фінансування.

1. Організація надання первинної безплатної правової допомоги

Метою первинної безоплатної правової допомоги є інформування особи про зміст її права та порядок його реалізації, забезпечення можливостей досудового вирішення правових спорів, а також попередження необґрунтованих часових та фінансових затрат особи на доступ до адвоката. Держава забезпечує організацію надання первинної правової допомоги безкоштовно для усіх осіб.

Первинна безоплатна правова допомога включає надання правової інформації, правових консультацій та роз'яснень, складання правових документів (звернень, довідок, запитів тощо), крім процесуальних, допомогу в доступі до вторинної безоплатної правової допомоги та альтернативних форм вирішення спору (медіація тощо).

Первинна правова допомога є територіально доступною. Законом можуть встановлюватись часові межі надання первинної безоплатної правової допомоги.

Суб'єктами надання первинної безоплатної правової допомоги є та/або можуть бути:

органи виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах їх власних та делегованих повноважень;

юридичні особи публічного права, утворені органами місцевого самоврядування;

фізичні особи та юридичні особи приватного права, відбір яких здійснюється на підставі конкурсу (тендера).

Держава та територіальні громади координують діяльність діючих на момент схвалення Концепції суб'єктів надання первинної безоплатної правової допомоги через інформування жителів територіальних громад про їх діяльність, сприяють співпраці між зазначеними суб'єктами, а в разі потреби - створенню нових суб'єктів надання первинної правової допомоги.

2. Організація надання вторинної безоплатної правової допомоги

Метою вторинної безоплатної правової допомоги є забезпечення рівних можливостей доступу осіб до правосуддя.

Вторинна безоплатна правова допомога включає складання процесуальних документів, захист від обвинувачення, представництво особи в судах та інших державних органах.

Право особи на вторинну безоплатну правову допомогу визначається з урахуванням інтересів правосуддя та рівня матеріальної забезпеченості особи.

Відповідно до практики застосування Європейським судом з прав людини статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод необхідність надання правової допомоги в інтересах правосуддя має визначатись зокрема, на підставі таких обставин:

- тяжкість обвинувачення та суворість можливого покарання;

- складність правових та фактичних обставин справи;

- скрутні життєві обставини, в яких опинилась особа.

Інтереси правосуддя вимагають надання безоплатної правової допомоги кожній особі, позбавленій волі. При визначенні права на повну або часткову оплату правової допомоги за рахунок коштів державного бюджету враховується рівень матеріальної забезпеченості особи. Критерії визначення рівня матеріальної забезпеченості особи встановлює Кабінет Міністрів України. Держава може передбачити механізм часткового відшкодування особою вартості наданої правової допомоги у випадках, передбачених спеціальним законом.

Реалізація завдань Концепції відбувається поетапно. Починаючи з першого етапу впровадження системи безоплатної правової допомоги і протягом реалізації інших етапів право на вторинну безоплатну правову допомогу обов'язково забезпечується:

1) особам, яких затримано або утримують під вартою чи позбавленим волі внаслідок притягнення до юридичної відповідальності або на інших підставах, передбачених законом;

2) особам, обвинуваченим у вчиненні злочину, якщо законом передбачена обов'язкова участь захисника, в тому числі у разі недостатності коштів для належної оплати захисника, та якщо особа не здатна самостійно в повному обсязі реалізовувати своє право на захист (неповнолітні та особи, які опинились в складних життєвих обставинах: інваліди, обмежено дієздатні особи тощо);

3) особам, яким чинними законами України гарантовано право на безоплатну правову допомогу в цивільних та адміністративних справах, а також у справах про адміністративні правопорушення.

Враховуючи прагнення держави до розширення доступу осіб до вторинної безоплатної правової допомоги, число категорій справ та випадків, коли забезпечується право на вторинну правову допомогу, яка повністю або частково надається за рахунок державного бюджету, повинно зростати.

Суб'єкти надання вторинної безоплатної правової допомоги обираються серед адвокатів на підставі конкурсу (тендера), з метою забезпечення високих стандартів якості надання безоплатної правової допомоги.

Відносини між державою і адвокатами у сфері вторинної безоплатної правової допомоги будуються на добровільній участі адвоката у наданні вторинної безоплатної правової допомоги та виключно на підставі договору між адвокатом та державою.

Система вторинної безоплатної правової допомоги передбачає різні форми договорів, які враховують особливості адвокатської професії, гарантії адвокатської діяльності, в тому числі збереження адвокатської таємниці. Договори мають передбачати конкретний обсяг вторинної безоплатної правової допомоги, за який сплачується винагорода, повну або часткову зайнятість адвоката в наданні такої допомоги, різні організаційні форми співпраці адвокатів і держави тощо. Обираючи конкретні організаційні форми співпраці, держава віддає перевагу таким, що забезпечують ефективний доступ осіб до вторинної безоплатної правової допомоги, з одного боку, та враховують організаційні, економічні, регіональні, правові та інші фактори - з іншого.

Держава зобов'язана забезпечити належний розмір винагороди адвоката. Цей розмір повинен відповідати фактичним затратам адвоката і адекватно співвідноситись з розмірами винагороди адвокатів поза межами системи безоплатної правової допомоги.

Конкретні організаційні форми співпраці адвокатів та держави у наданні безоплатної правової допомоги за договором визначаються спеціальним законом про безоплатну правову допомогу та Законом України "Про адвокатуру".

Застосування договірної моделі надання вторинної безоплатної правової допомоги у порівнянні з існуючим нині "механізмом відшкодування" забезпечує гнучкість системи та можливість адаптувати її до потреб конкретного регіону, підвищення рівня професіоналізму адвокатів, які надають вторинну безоплатну правову допомогу, можливість впливати на якість допомоги та завчасного планування витрат.

РОЗДІЛ IV
ОРГАНІЗАЦІЯ УПРАВЛІННЯ ТА ФІНАНСУВАННЯ СИСТЕМИ БЕЗОПЛАТНОЇ ПРАВОВОЇ ДОПОМОГИ

Ефективне функціонування системи безоплатної правової допомоги в Україні забезпечується шляхом створення моделі управління, в якій виконавча влада несе відповідальність за організацію та ефективну роботу системи, а також зміни підходів до формування бюджету системи через захищеність та гарантованість її щорічного фінансування.

Міністерство юстиції України як провідний орган в реалізації державної правової політики відповідає за функціонування системи безоплатної правової допомоги.

Для управління системою безоплатної правової допомоги створюється орган управління, відповідальний перед Міністром юстиції, підзвітний і підконтрольний Кабінету Міністрів України, який має достатню фінансову та функціональну незалежність. Управління органом здійснюється за принципом колегіальності з залученням представників професійних спільнот (адвокатури, суддівського корпусу), задіяних в системі безоплатної правової допомоги, органів місцевого самоврядування тощо. Орган управління має центральний апарат та територіальні підрозділи. Така організація управління системою безоплатної правової допомоги сприятиме формуванню довіри суспільства до державної політики у цій сфері, контрольованості діяльності спеціально уповноваженого органу управління та прозорості фінансування системи.

Орган управління здійснює такі функції:

- бере участь у реалізації політики у сфері надання безоплатної правової допомоги;

- координує діяльність суб'єктів надання безоплатної правової допомоги;

- надає методичну допомогу органам місцевого самоврядування в організації надання первинної правової допомоги;

- проводить конкурс (тендер) з метою відбору суб'єктів надання вторинної безоплатної правової допомоги;

- готує пропозиції щодо розміру та порядку оплати за надання правової допомоги за рахунок коштів державного бюджету;

- укладає договори з адвокатами про надання вторинної безоплатної правової допомоги;

- розробляє спільно з органами адвокатського самоврядування стандарти якості надання вторинної безоплатної правової допомоги та механізми їх дотримання;

- розглядає заяви осіб про надання вторинної правової допомоги;

- здійснює збір та аналіз інформації про стан надання безоплатної правової допомоги і готує щорічні звіти;

- формує пропозиції до проекту Державного бюджету України в частині забезпечення фінансування вторинної безоплатної правової допомоги;

- розробляє пропозиції щодо удосконалення функціонування системи безоплатної правової допомоги.

Фінансування безоплатної правової допомоги повинно здійснюватись в достатньому обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України, які закріплюються окремим захищеним напрямом видатків в Законі про Державний бюджет на поточний рік. Додатковими засобами фінансування можуть бути інші джерела, при цьому обсяги бюджетного фінансування не можуть зменшуватись на суми, що надходять з додаткових джерел.

РОЗДІЛ V
ЕТАПИ ФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ БЕЗОПЛАТНОЇ ПРАВОВОЇ ДОПОМОГИ

Підготовчий етап передбачає проведення експериментів з метою апробації різних організаційних форм надання безоплатної правової допомоги на підставі визначених в Концепції засад.

За результатами узагальнення досвіду експериментів розробляється проект закону про безоплатну правову допомогу, який вноситься до Верховної Ради України.

Після прийняття закону утворюється орган управління системою безоплатної правової допомоги; розробляються та приймаються нормативно-правові акти на реалізацію закону; створюється інфраструктура первинної та вторинної безоплатної правової допомоги; розробляється система контролю якості безоплатної правової допомоги.

Закон визначає послідовність впровадження системи безоплатної правової допомоги. Первинна безоплатна правова допомога впроваджується шляхом поступового розширення переліку адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких утворюється її інфраструктура. Вторинна безоплатна правова допомога впроваджується в обсязі, не меншому, ніж гарантований чинними законами України, з подальшим його розширенням.

Формування ефективної системи безоплатної правової допомоги в Україні має здійснюватись з урахуванням заходів, які безпосередньо пов'язані з реалізацією права на доступ до правосуддя, а саме:

- реформування інституту адвокатури;

- підготовка нової редакції Кримінального кодексу України;

- підготовка нової редакції Кримінально-процесуального кодексу України;

- підготовка проекту Кодексу України про адміністративну відповідальність.

Реалізація кожного з етапів відбувається публічно з залученням до обговорення реформи професійних спільнот і громадськості, супроводжується широкою інформаційною підтримкою та постійним моніторингом функціонування системи безоплатної правової допомоги.



Надруковано:
"Адвокат",
N 4, 2006 р.